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2023年中央一號文件提出，制定逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田的實施方案。
專家觀點：
劃定永久基本農(nóng)田重點是保數(shù)量，建設高標準農(nóng)田是為了提升耕地質量和產(chǎn)能。
統(tǒng)籌用好用足管控型、建設型和激勵型三種類型政策工具。
我國將“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”定為基本國策，建立了最嚴格的耕地保護制度。劃定永久基本農(nóng)田和建設高標準農(nóng)田，就是有效保護耕地的兩項硬措施。
“劃”與“建”兩種措施形成的背景
1994年，國務院頒布《基本農(nóng)田保護條例》，將耕地分為一級和二級基本農(nóng)田，按照生產(chǎn)條件、產(chǎn)量等因素，明確其能否被建設占用。同時，要求將糧、棉、油和名、優(yōu)、特、新農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地劃為基本農(nóng)田，但當時沒有明確劃定比例。1998年，全面修訂土地管理法時，進一步明確了“國家實行基本農(nóng)田保護制度”，依據(jù)規(guī)劃把五種范圍內(nèi)的耕地按照一定比例要求，依法劃定為基本農(nóng)田保護區(qū)。由此，劃定“基本農(nóng)田”正式入法。此后的20多年里，基本農(nóng)田的劃定條件、范圍和占比等一直沒有變過。
黨的十七屆三中全會首次提出“永久基本農(nóng)田”概念。2019年，再次修改土地管理法時除了把“永久”二字加在基本農(nóng)田前面外，還把“糖”加到了“糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地”中，同時也對“應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上”修改為“一般應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上”。這是新土地管理法對“永久基本農(nóng)田”的最新要求。
“高標準基本農(nóng)田”首次使用是在2004年中央一號文件中。當時，原國土資源部審批建設用地時收繳耕地開墾費，專門用于補充開墾耕地之用。因此，在工作推進中逐漸把建設高標準基本農(nóng)田和土地整治等新增加的耕地，一并納入補充耕地范圍之內(nèi)，由此產(chǎn)生了建設高標準農(nóng)田補充耕地產(chǎn)能的做法。2011年原國土資源部印發(fā)了《高標準基本農(nóng)田建設規(guī)范（試行）》，2012年全國國土資源標準化技術委員會批準了《高標準基本農(nóng)田建設標準》，但概念中都用了“基本”二字。2019年，《國務院辦公廳關于切實加強高標準農(nóng)田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》下發(fā)，高標準農(nóng)田建設加速推進，為耕地保護開辟出了新天地。
“劃定”和“建設”共同守護紅線
從實踐來看，劃定永久基本農(nóng)田和建設高標準農(nóng)田，在一定程度上有效遏制了亂占耕地和城市無序擴張，這兩項工作都為堅守耕地保護紅線作出了貢獻。
劃定永久基本農(nóng)田屬于事前保護的做法，可以起到防患于未然的作用。這種做法提高了非農(nóng)建設用地審批門檻，從源頭上限制了占用耕地的行為，對耕地快速減少起到了遏制作用。建設高標準農(nóng)田通過直接投資土地整治，提升耕地質量及抗御自然災害能力等，使耕地的基礎設施更加健全，也讓耕種者自覺珍惜耕地、愛護耕地。
最為關鍵的是，這兩項舉措統(tǒng)籌了保護耕地數(shù)量與提升耕地質量，使許多優(yōu)質良田因劃入永久基本農(nóng)田和建成高標準農(nóng)田而得到特殊保護，有效防止建設隨意占用耕地和城鎮(zhèn)無序擴張。
對“劃”與“建”的理解及建議
“劃”和“建”作為保護耕地的有效方法，兩者既有互補性又有獨特性。劃定永久基本農(nóng)田重點是保數(shù)量，屬于管控型措施。而建設高標準農(nóng)田重點是通過提升耕地質量使相同數(shù)量的耕地生產(chǎn)出更多糧食。兩者并用，不僅可以彌補我國耕地數(shù)量不足、質量不高的問題，還拓寬了耕地保護途徑，共同筑牢耕地保護紅線和糧食安全底線。
一方面，要推動永久基本農(nóng)田和高標準農(nóng)田管理一體化，統(tǒng)籌管控型、建設型和激勵型三種類型政策工具。把新建成的高標準農(nóng)田全部劃定為永久基本農(nóng)田；把永久基本農(nóng)田中不是高標準農(nóng)田的，有計劃地分步全部建成高標準農(nóng)田。同時，應把建設高標準農(nóng)田的費用單獨列支并要求補齊，這樣既可以增加使用者、占用者的成本，減少占用和使用的沖動，還能防止過于單一地追求數(shù)量而輕視質量，導致“劃”的比例越來越高、難度越來越大。
另一方面，嚴格落實黨政同責，研究制定可操作的考核機制，并建立有效的獎懲機制。探索出臺耕地保護補償基金，讓保地、養(yǎng)地、用地成為一體，豐富拓展激勵型政策工具內(nèi)涵。對無法完成耕地保護目標責任的地方要從嚴追責，對耕地增加的區(qū)域要給予獎勵，充分調(diào)動各地自覺保護耕地的主動性和積極性。
此外，進一步修改完善《基本農(nóng)田保護條例》，使之與最新土地管理法及其實施條例有效銜接。其中，要體現(xiàn)對損毀耕地質量等行為的處罰要求，對掠奪性耕種的約束，以及對高毒高殘留農(nóng)藥使用和明顯破壞自然資源可持續(xù)利用行為的約束。
來源：中國自然資源報
作者單位：中國國土勘測規(guī)劃院地政研究中心
責任編輯：楊嘉熙
