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湖南省新邵縣的耕地 申興剛 攝
“兩個(gè)占補(bǔ)平衡”夯實(shí)制度基礎(chǔ)
“近年來(lái)我們保護(hù)耕地更加嚴(yán)格，出臺(tái)了一系列制度，為湖南連續(xù)20年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。”湖南省自然資源廳總工程師劉星輝說(shuō)。
去年，湖南省自然資源廳出臺(tái)了《湖南省耕地保護(hù)監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)方案》，提出全面實(shí)施用地報(bào)批耕地占補(bǔ)平衡和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)占補(bǔ)平衡“兩個(gè)占補(bǔ)平衡”。在用地報(bào)批占補(bǔ)平衡方面，所有依法報(bào)國(guó)務(wù)院或湖南省人民政府審批的各類(lèi)建設(shè)用地，在報(bào)批用地前，必須先行完成補(bǔ)充耕地，做到先補(bǔ)后占、占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田。在動(dòng)態(tài)占補(bǔ)平衡方面，建立湖南省耕地保護(hù)監(jiān)管系統(tǒng)，以月度、季度和年度為監(jiān)管周期，對(duì)湖南省范圍內(nèi)耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量、類(lèi)型和范圍等方面變化情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。
今年第一季度，湖南省連續(xù)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)新增耕地全過(guò)程管理的通知》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)充耕地開(kāi)發(fā)管理加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)工作的通知》3個(gè)文件，要求全面落實(shí)“兩個(gè)占補(bǔ)平衡”，嚴(yán)格保護(hù)耕地，明確建設(shè)用地報(bào)批前，未落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任的，一律不通過(guò)用地審查。對(duì)不需納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批但涉及占用耕地的項(xiàng)目，縣級(jí)人民政府要切實(shí)履行耕地補(bǔ)充義務(wù)。對(duì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)民建房、新增違法建設(shè)用地、新增綠化造林、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化通道、挖湖造景等情形占用耕地的，以縣為單位逐宗匯總，由湖南省自然資源廳直接扣減或凍結(jié)其相應(yīng)規(guī)模的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。此外，嚴(yán)格實(shí)行“無(wú)指標(biāo)停審批”，縣級(jí)指標(biāo)庫(kù)無(wú)剩余耕地指標(biāo)的，除省以上投資的鐵路、高速公路等重大基礎(chǔ)設(shè)施可由省級(jí)先行統(tǒng)籌安排外，暫停該縣（市、區(qū)）用地審批。
編制耕保專項(xiàng)規(guī)劃規(guī)范項(xiàng)目選址
湖南省要求各地編制耕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，從源頭上落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。
據(jù)湖南省自然資源廳耕地保護(hù)處處長(zhǎng)李元卓介紹，規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)所有耕地進(jìn)行統(tǒng)籌安排，逐塊明確是否需要占用，確需占用的，必須擬定占補(bǔ)平衡和補(bǔ)充耕地選址方案。同時(shí)，進(jìn)一步明確耕地利用優(yōu)先次序，將糧田按永久基本農(nóng)田管理，永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食特別是口糧生產(chǎn)，一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。此外，為確保“兩個(gè)耕地占補(bǔ)平衡”落實(shí)到位，在嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境評(píng)估的前提下，對(duì)補(bǔ)充耕地?cái)M占用相關(guān)地類(lèi)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，科學(xué)劃定耕地后備資源范圍，逐地塊劃定落實(shí)永久基本農(nóng)田。
“對(duì)于未編制耕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃的地區(qū)，不得批復(fù)其國(guó)土空間總體規(guī)劃。”李元卓介紹，湖南省不僅要求編制耕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，還要求補(bǔ)充耕地項(xiàng)目嚴(yán)格按照規(guī)劃選址。項(xiàng)目選址以生態(tài)優(yōu)先原則，綜合考慮與居民點(diǎn)的相對(duì)海拔高差以及交通、水利等因素。嚴(yán)禁開(kāi)墾25度以上陡坡地、15度至25度的重要水源地，嚴(yán)禁開(kāi)墾規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地，嚴(yán)禁開(kāi)墾退耕還林地，嚴(yán)禁開(kāi)墾生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)、自然保護(hù)地范圍內(nèi)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、水土流失嚴(yán)重區(qū)土地，嚴(yán)禁開(kāi)墾重金屬含量超過(guò)管制值的土地，嚴(yán)禁開(kāi)墾地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)土地，嚴(yán)禁圍湖造田和侵占江河灘地開(kāi)墾耕地。
從規(guī)劃立項(xiàng)到后期管護(hù)全面從嚴(yán)把關(guān)
在項(xiàng)目用地審查方面，湖南省自然資源廳堅(jiān)持關(guān)口前移，強(qiáng)化審查把關(guān)，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地。湖南省自然資源廳聯(lián)合相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)，督促項(xiàng)目建設(shè)方在規(guī)劃、立項(xiàng)階段加強(qiáng)評(píng)估論證，優(yōu)化選址，不占或少占耕地。
為了加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡過(guò)程管理，湖南省要求，通過(guò)耕地開(kāi)發(fā)、增減掛鉤、土地整治等產(chǎn)生的新增耕地必須經(jīng)湖南省自然資源廳審核把關(guān)，實(shí)行立項(xiàng)、驗(yàn)收、核查全流程監(jiān)管，逐宗進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)。為確保耕地占補(bǔ)平衡順利進(jìn)行，湖南省自然資源廳采取了各類(lèi)新增耕地項(xiàng)目全覆蓋監(jiān)管、補(bǔ)充耕地指標(biāo)確認(rèn)雙把關(guān)等有力措施。“湖南省自然資源廳耕保處和調(diào)查處對(duì)補(bǔ)充耕地指標(biāo)確認(rèn)實(shí)行雙把關(guān)。對(duì)市縣上報(bào)資料和實(shí)地核實(shí)意見(jiàn)全面審查，共同確認(rèn)后，湖南省自然資源廳耕保處下發(fā)補(bǔ)充耕地指標(biāo)確認(rèn)書(shū)。經(jīng)湖南省自然資源廳土地管理月調(diào)度會(huì)審定后，方可在自然資源部耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)上圖入庫(kù)審查。”湖南省自然資源廳耕地保護(hù)處副處長(zhǎng)劉先剛介紹。
湖南省土地綜合整治局局長(zhǎng)羅鐵軍表示，補(bǔ)充耕地指標(biāo)下發(fā)前，實(shí)地核驗(yàn)是確保耕地真實(shí)的關(guān)鍵。湖南省自然資源廳耕地保護(hù)處組織湖南省土地綜合整治局和市級(jí)自然資源主管部門(mén)，對(duì)補(bǔ)充耕地指標(biāo)實(shí)地核實(shí)，重點(diǎn)核查新增耕地是否達(dá)到耕地地類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，面積是否真實(shí)準(zhǔn)確，是否破壞生態(tài)環(huán)境，據(jù)此形成實(shí)地核實(shí)意見(jiàn)并上傳到補(bǔ)充耕地指標(biāo)遠(yuǎn)程復(fù)核確認(rèn)系統(tǒng)。
“我們利用專業(yè)核查軟件，導(dǎo)入項(xiàng)目坐標(biāo)信息逐宗逐地塊定位，按照走到、看到、拍攝到的原則，采取現(xiàn)場(chǎng)定位定方向拍照、無(wú)人機(jī)航拍取證。如果對(duì)耕作層、坡度存疑，則利用取土器現(xiàn)場(chǎng)提取土樣、運(yùn)用RTK測(cè)量?jī)x器現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量，現(xiàn)場(chǎng)填寫(xiě)核查意見(jiàn)，第一時(shí)間上傳至湖南省自然資源廳衛(wèi)星云遙系統(tǒng)，留下核查鐵證。”羅鐵軍說(shuō)，“對(duì)于補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，我們重點(diǎn)核實(shí)是否達(dá)到耕地標(biāo)準(zhǔn)，未按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)完成開(kāi)發(fā)、復(fù)墾任務(wù)等的，明確不作耕地認(rèn)定。”
為加強(qiáng)后期管護(hù)，湖南省自然資源廳還建立了耕地開(kāi)發(fā)與調(diào)查監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制。湖南省第二測(cè)繪院通過(guò)衛(wèi)星遙感影像等手段，定期對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的后期耕種情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)補(bǔ)充耕地“非農(nóng)化”問(wèn)題，并將問(wèn)題清單移交湖南省自然資源廳耕保處，最終根據(jù)項(xiàng)目整改情況凍結(jié)或扣減項(xiàng)目補(bǔ)充耕地指標(biāo)。
據(jù)湖南第二測(cè)繪院院長(zhǎng)謝優(yōu)平介紹，耕地監(jiān)測(cè)主要包含以下方面：一是耕地?cái)?shù)量監(jiān)測(cè)，通過(guò)前、后時(shí)相衛(wèi)星影像對(duì)比，監(jiān)測(cè)農(nóng)民建房、其他建設(shè)等各類(lèi)耕地減少圖斑類(lèi)型、面積、范圍和分布，形成耕地?cái)?shù)量清單。二是耕地非農(nóng)化監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)違規(guī)占用耕地綠化造林、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道、違規(guī)占用耕地挖湖造景、其他“非農(nóng)化”的行為。三是耕地使用監(jiān)測(cè)，利用本年度覆蓋早、中、晚稻全生命周期的多期衛(wèi)星影像，在三調(diào)水田范圍內(nèi)自動(dòng)識(shí)別提取早、中、晚稻種植區(qū)域，并結(jié)合2012年至2019年相關(guān)項(xiàng)目積累的影像解譯樣本庫(kù)和地物光譜庫(kù)進(jìn)行比對(duì)分析，確定湖南省早、中、晚稻種植面積。四是新增補(bǔ)充耕地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目后期管護(hù)監(jiān)測(cè)，根據(jù)新增補(bǔ)充耕地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目矢量數(shù)據(jù)，套合每季度1米分辨率衛(wèi)星影像，提取明顯不是耕地的圖斑，推送外業(yè)調(diào)查核實(shí)后，形成新增補(bǔ)充耕地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目后期管護(hù)任務(wù)清單。
李元卓介紹，衛(wèi)星動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)實(shí)行月發(fā)現(xiàn)、季小結(jié)、年總結(jié)，對(duì)農(nóng)村建房及其他建設(shè)占用耕地等未落實(shí)占補(bǔ)平衡的情形，從縣級(jí)補(bǔ)充耕地指標(biāo)庫(kù)中直接凍結(jié)或扣除相應(yīng)的指標(biāo)。截至目前，對(duì)衛(wèi)星監(jiān)測(cè)核實(shí)的農(nóng)村村民建房、新增違法建設(shè)用地、相關(guān)“非農(nóng)化”行為等耕地減少、占用耕地未落實(shí)占補(bǔ)平衡的情形，已先后扣減和凍結(jié)耕地?cái)?shù)量指標(biāo)82874畝。
嚴(yán)格執(zhí)法督察壓緊壓實(shí)耕保責(zé)任
湖南省采取了一系列執(zhí)法督察措施，壓緊壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。湖南省自然資源廳執(zhí)法局副局長(zhǎng)向賢敏介紹說(shuō)，2020年以來(lái)，在耕地保護(hù)監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)方面，湖南省已黨紀(jì)政紀(jì)處分139人，移送司法機(jī)關(guān)79人，追究刑事責(zé)任44人。
湖南省建立了省市縣三級(jí)自然資源主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)人月調(diào)度機(jī)制，湖南省自然資源廳及時(shí)將任務(wù)發(fā)送市縣人民政府。廳領(lǐng)導(dǎo)牽頭分片區(qū)對(duì)湖南省14個(gè)市州情況進(jìn)行調(diào)度，研究存在的困難和問(wèn)題，定期通報(bào)整改進(jìn)展情況，并督促整改落實(shí)到位。
湖南省還不斷健全執(zhí)法體制機(jī)制，建立了常態(tài)化掛牌督辦與公開(kāi)通報(bào)機(jī)制。湖南省自然資源廳建立了直接立案查處機(jī)制，同時(shí)與湖南省檢察院聯(lián)合印發(fā)自然資源領(lǐng)域公益訴訟意見(jiàn)，聯(lián)合湖南省紀(jì)委監(jiān)委研究出臺(tái)自然資源領(lǐng)域問(wèn)題線索移送辦法，聯(lián)合駐廳紀(jì)檢監(jiān)察組建立省級(jí)查辦案件監(jiān)督機(jī)制，協(xié)調(diào)推動(dòng)違法問(wèn)題有效整治。湖南省自然資源廳堅(jiān)持既查事又查人，嚴(yán)厲打擊違法亂占耕地行為，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，將耕地保護(hù)情況納入績(jī)效考核，對(duì)耕地保護(hù)案件查辦問(wèn)責(zé)不力的地區(qū)，按有關(guān)規(guī)定取消其自然資源領(lǐng)域的評(píng)先評(píng)優(yōu)資格。各級(jí)自然資源主管部門(mén)加強(qiáng)與同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院等單位聯(lián)動(dòng)，及時(shí)移送公益訴訟案件線索，涉及公職人員違紀(jì)違規(guī)的，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)追責(zé)問(wèn)責(zé)。
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