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糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。作為我國耕地保護(hù)的有效制度，耕地占補(bǔ)平衡已實(shí)施20多年，并不斷得到完善，有效遏制了盲目占用耕地的沖動(dòng)，守牢了耕地紅線，為國家糧食安全提供了重要保障，也為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了必要的土地支撐和靈活空間。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，嚴(yán)守耕地紅線，嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理。這從一個(gè)側(cè)面反映出，我國耕地占用和補(bǔ)充的矛盾依然復(fù)雜，加強(qiáng)耕地保護(hù)任務(wù)仍然艱巨，必須進(jìn)一步嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理，為端穩(wěn)“中國飯碗”奠定堅(jiān)實(shí)根基。
耕地是我國最為寶貴的資源。當(dāng)前，我國人多地少的基本國情沒有改變，耕地占用和補(bǔ)充之間的矛盾仍然突出。從數(shù)量看，我國人均耕地面積不足1.5畝，約為世界平均水平的三分之一。從質(zhì)量看，全國耕地質(zhì)量中低等級占三分之二以上，障礙退化耕地面積占比高達(dá)40%。一些地方落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡管理不到位，存在占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地、占整補(bǔ)散甚至弄虛作假的現(xiàn)象。一些地方將耕地占補(bǔ)平衡簡單化為數(shù)量平衡，忽視了質(zhì)量平衡和產(chǎn)能平衡，不僅難以保證耕地的整體性和集中連片性，還導(dǎo)致糧食生產(chǎn)能力下降，與耕地保護(hù)的初衷背道而馳。嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理，就是要從數(shù)量與質(zhì)量雙重維度入手，確保耕地不僅補(bǔ)得上，更要補(bǔ)得好，牢牢守住耕地保護(hù)紅線。
過去耕地占補(bǔ)平衡制度主要針對非農(nóng)建設(shè)占地需求，未對耕地轉(zhuǎn)為園地、林地等其他農(nóng)用地的行為提出補(bǔ)充要求。隨著居民食物需求和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)越來越多元化，一些地方推行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將大量耕地轉(zhuǎn)為園地、林地等其他農(nóng)用地，這成為耕地減少的重要原因。第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009年至2019年，全國耕地面積減少1.13億畝，其中，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。“農(nóng)”與“非農(nóng)”、“糧”與“非糧”的界限更加模糊，耕地保護(hù)形勢日益復(fù)雜。一些地方甚至以農(nóng)業(yè)發(fā)展為名，行非農(nóng)建設(shè)之實(shí)，在很大程度上削弱了耕地保護(hù)效果，威脅了耕地總量平衡和糧食安全。嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理，就是要進(jìn)一步拓展占補(bǔ)平衡管理范圍，將非農(nóng)建設(shè)、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入占補(bǔ)平衡管理，推動(dòng)耕地保護(hù)由“小占補(bǔ)”轉(zhuǎn)向“大占補(bǔ)”，為守住18億畝耕地紅線提供更加有力的制度保障。
在傳統(tǒng)耕地占補(bǔ)平衡制度下，非農(nóng)建設(shè)占用的耕地主要通過開發(fā)耕地后備資源進(jìn)行補(bǔ)充，而園地、林地、草地等其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)為耕地后通常不納入補(bǔ)充耕地管理。但近年來，耕地后備資源匱乏的問題日益突出，耕地開墾和生態(tài)保護(hù)的沖突越來越大。一些地方為補(bǔ)充耕地違規(guī)開墾，造成生態(tài)環(huán)境破壞。同時(shí)，部分補(bǔ)充耕地因質(zhì)量不高常出現(xiàn)撂荒和水土流失現(xiàn)象，占補(bǔ)平衡流于形式。更為嚴(yán)峻的是，全國耕地后備資源越來越少，分布零散，且多位于生態(tài)功能重要區(qū)域，其開發(fā)利用容易引發(fā)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，補(bǔ)充耕地的方式亟待改變。嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理，就是要科學(xué)拓展補(bǔ)充耕地來源渠道，以恢復(fù)優(yōu)質(zhì)耕地為主、新開墾耕地為輔，補(bǔ)充耕地來源不再局限于后備資源的開發(fā)，將鹽堿地等未利用地、低效閑置建設(shè)用地以及適宜恢復(fù)為優(yōu)質(zhì)耕地的園地、林地和草地等其他農(nóng)用地統(tǒng)籌作為補(bǔ)充耕地來源，為園林地“上坡”、耕地“下坡”創(chuàng)造機(jī)會(huì)，為統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)和糧食安全提供制度基礎(chǔ)。
新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，其順利推進(jìn)離不開土地資源的支撐。據(jù)估算，我國城鎮(zhèn)化率每提高1%，耕地面積便減少約200萬畝。2024年7月，國務(wù)院印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》，要求利用5年時(shí)間，將我國常住人口城鎮(zhèn)化率提升至接近70%。這意味著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化用地需求將進(jìn)一步增加，而鄉(xiāng)村全面振興也面臨鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基本公共服務(wù)建設(shè)等用地需求，不可避免會(huì)占用部分耕地。嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理，旨在守住耕地紅線的同時(shí)，為新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興提供必要的用地支持，盡可能少占耕地，若占則必補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)，激勵(lì)更大力度盤活存量和低效用地，倒逼土地節(jié)約集約利用。
（作者系中國社會(huì)科學(xué)院習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員、農(nóng)村發(fā)展研究所副所長）
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