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當前，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施、城鄉(xiāng)關系全面重構與國土空間規(guī)劃體系建立的背景下，鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設進入新階段。在資源要素緊約束的發(fā)展背景下，如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素資源，以國土空間規(guī)劃促進鄉(xiāng)村聯動發(fā)展，實現以城帶鄉(xiāng)、以強帶弱、共同發(fā)展？
浙江杭州以共富帶和鄉(xiāng)村單元為抓手，統(tǒng)籌推進規(guī)劃全域覆蓋與資源要素優(yōu)化整合，從發(fā)展路徑、規(guī)劃對象和治理思維三個方面入手，探索鄉(xiāng)村地區(qū)從空間集聚走向空間均衡的共同富裕發(fā)展路徑，并對標城市控制性詳細規(guī)劃，完善國土空間規(guī)劃在鄉(xiāng)村地域的管控層級，實現國土空間規(guī)劃體系中“總體規(guī)劃—詳細規(guī)劃”體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。
浙江省杭州市汾口鎮(zhèn)武強濕地
發(fā)展路徑：通過集聚走向均衡
共同富裕導向下的鄉(xiāng)村規(guī)劃，在區(qū)域層面需要將要素向資源稟賦優(yōu)越的鄉(xiāng)村重點片區(qū)集聚，將其孵化為實現共同富裕的核心空間。再以優(yōu)勢片區(qū)為依托，通過區(qū)域協(xié)同來共享區(qū)域發(fā)展成果，保障所有主體發(fā)展機遇與發(fā)展權利的基本均等，最終實現共同富裕。
為此，杭州在市域層面規(guī)劃共富帶，錨定鄉(xiāng)村共富網絡空間格局，明確總體鄉(xiāng)村振興格局。以淳安縣下姜村、余杭區(qū)青山村等富有發(fā)展?jié)摿吞厣珰v史人文資源的鄉(xiāng)村為主體，將周邊景區(qū)景點等生態(tài)景觀資源，沿江、沿溪、沿谷、沿路串珠成鏈，點軸聯動，形成全域“一環(huán)十六帶”的鄉(xiāng)村共富帶格局，優(yōu)先保障一二三產業(yè)融合發(fā)展空間，重點植入休閑旅游、運動康養(yǎng)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、文化創(chuàng)意等功能，實現跨區(qū)域經濟聯動發(fā)展、國土空間優(yōu)化和資源要素整合。特別是位于杭州西部山區(qū)的偏遠鄉(xiāng)村，更需要在共富帶的框架下強化基礎設施支撐、聚集發(fā)展動力。如臨安湍口溫泉和淳安臨岐中藥共富帶，圍繞康養(yǎng)主題形成跨區(qū)域的發(fā)展聯動。
規(guī)劃對象：從單個村莊走向鄉(xiāng)村群
共同富裕導向的鄉(xiāng)村規(guī)劃對象，不再限于單個村莊，而是鄉(xiāng)村群；以鄉(xiāng)村單元模式，引導鄉(xiāng)村從單打獨斗到多個村莊抱團發(fā)展。杭州從鄉(xiāng)村發(fā)展與治理體系重構的角度出發(fā)，對標城市控規(guī)單元，構建鄉(xiāng)村單元規(guī)劃框架體系，實現國土空間規(guī)劃體系的詳細規(guī)劃全域全覆蓋。將共富帶上的發(fā)展節(jié)點作為鄉(xiāng)村單元內的重點村，通過鄉(xiāng)村單元詳細規(guī)劃實現重點村與周邊鄉(xiāng)村的聯動發(fā)展，引導人口、土地開發(fā)指標、資本等要素資源向重點村集聚，進而實現更大范圍的資源要素整合優(yōu)化。
在淳安縣汾口鎮(zhèn)鄉(xiāng)村單元詳細規(guī)劃中，杭州市積極探索，打破村莊行政邊界，對單元內7個建制村進行統(tǒng)籌規(guī)劃，采用聯村共建、產業(yè)共興、生態(tài)共治、設施共享的方式，實現單元內強村帶弱村、山水林田共享的目標。在單元層面，利用第三次全國國土調查、林業(yè)調查、耕地調查等數據，構建完整的“鄉(xiāng)村單元數據庫”；針對淳安水環(huán)境安全、林地適宜性等地區(qū)特征，開展基于底線思維的生態(tài)環(huán)境評價，識別關鍵生態(tài)問題，共同做好生態(tài)保護與修復，科學指導村莊規(guī)劃；以村村共享、主客共享、高效協(xié)同的思路設置共享公共服務設施，統(tǒng)籌布局增配鄉(xiāng)村公共服務設施，完善“單元—建制村—自然村”三級設施配置，引導村級服務設施與旅游設施的復合集約利用。
治理思維：引導鄉(xiāng)村空間與治理體系重構
共同富裕導向下的鄉(xiāng)村規(guī)劃在引領發(fā)展的同時進行高質量管控，傳導上位國土空間規(guī)劃的治理要求。一方面，作為詳細規(guī)劃，鄉(xiāng)村單元詳細規(guī)劃的規(guī)劃深度與城鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃對標，傳導自上而下的強制性控制要求。另一方面，考慮到鄉(xiāng)村發(fā)展的不確定性以及鄉(xiāng)村建設管理與城市的差異性，鄉(xiāng)村規(guī)劃留有與農村發(fā)展需求相適應的適度管理彈性。
為此，杭州的鄉(xiāng)村單元詳細規(guī)劃構建了區(qū)別于控制性詳細規(guī)劃的鄉(xiāng)村規(guī)劃管控方式，以空間資源配置與用途管制等手段引導鄉(xiāng)村空間與治理體系重構，主要通過用途管制分區(qū)、指標留白、功能留白、虛位管控等，形成鄉(xiāng)村單元不同于控規(guī)單元的管控方式。
杭州鄉(xiāng)村規(guī)劃中的用途管制分區(qū)，以臨安區(qū)仙人塘村村莊規(guī)劃為例，該規(guī)劃形成了用途管制分區(qū)及規(guī)劃“一張表”，細化了農業(yè)和生態(tài)地區(qū)的用途管制規(guī)則與管控要求。
指標留白指的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃中可預留不超過5%的建設用地機動指標，村民居住、農村公共公益設施、零星分散的鄉(xiāng)村文旅設施及農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)等用地均可申請使用。
功能留白是對一時難以明確具體用途的建設用地，暫不明確規(guī)劃用地性質；建設項目規(guī)劃審批時落地機動指標、明確規(guī)劃用地性質，項目批準后更新數據庫。在規(guī)劃圖上可表述為“留白用地”。
虛位管控，是對暫時無法明確具體地塊及規(guī)模邊界的項目，采用“點位”“虛位”預控的方式，表達意向性位置；后續(xù)可根據實際需求，準入符合管制要求的設施，再確定具體邊界、規(guī)模、指標和相應的規(guī)劃管控要求。如在杭州市錢塘區(qū)河莊北鄉(xiāng)村單元詳細規(guī)劃中，通過虛位管控方式預留新增農業(yè)設施建設用地，并在區(qū)塊圖則中明確規(guī)模與空間位置布局要求。
（作者單位：杭州市規(guī)劃和自然資源局）
來源：中國自然資源報
責任編輯：宋晰
