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將生物多樣性保護(hù)融入自然資源治理現(xiàn)代化

發(fā)布日期:2020-11-06??瀏覽次數(shù):1349
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核心提示:生物多樣性是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。加強(qiáng)生物多樣性保護(hù),是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容,是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。新一輪機(jī)構(gòu)改革以后,自然資源部三定職責(zé)中雖然沒有明確涉及生物多樣性保護(hù)的具體任務(wù),但從自然資源部兩統(tǒng)一的工作職責(zé)來看,不論是自然資源調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、所有者權(quán)益、開發(fā)利用和考核的環(huán)節(jié),還
 生物多樣性是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。加強(qiáng)生物多樣性保護(hù),是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容,是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。新一輪機(jī)構(gòu)改革以后,自然資源部三定職責(zé)中雖然沒有明確涉及生物多樣性保護(hù)的具體任務(wù),但從自然資源部“兩統(tǒng)一”的工作職責(zé)來看,不論是自然資源“調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、所有者權(quán)益、開發(fā)利用和考核”的環(huán)節(jié),還是國土空間“規(guī)劃、用途管制和生態(tài)修復(fù)”的過程,都會影響生物多樣性的數(shù)量和質(zhì)量。因此,本文立足自然資源部“兩統(tǒng)一”工作職責(zé),在比較借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出一些關(guān)于自然資源領(lǐng)域生物多樣性保護(hù)的思考。

 

 

推進(jìn)自然資源治理現(xiàn)代化離不開生物多樣性保護(hù)工作。自然資源與生物多樣性雖有概念偏差,但兩者在實(shí)體指向上卻是“你中有我,我中有你”。在涉及自然資源資產(chǎn)管理、國土空間規(guī)劃和生態(tài)修復(fù)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作上,在地球系統(tǒng)四大圈層、“山水林田湖草海”的治理對象上,在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、地球科學(xué)、測繪學(xué)、地質(zhì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、植物學(xué)、動(dòng)物學(xué)、水文學(xué)、海洋等的學(xué)科領(lǐng)域上,兩項(xiàng)工作更是息息相關(guān)。

 

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,對推進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新要求,并初步對治理能力形成了幾個(gè)核心價(jià)值判斷:是不是符合生態(tài)文明建設(shè)的總體要求;節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針是否有效轉(zhuǎn)化;資源環(huán)境問題是否得到解決。這就為如何完善自然資源管理制度體系以及將制度體系轉(zhuǎn)化為治理效能提供了評價(jià)依據(jù)。圍繞上述價(jià)值不難發(fā)現(xiàn),自然資源治理現(xiàn)代化首要處理的就是“人與自然的關(guān)系”,即在“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”中獲得可持續(xù)發(fā)展。生物多樣性是“健康自然”的關(guān)鍵指標(biāo),保護(hù)和恢復(fù)生物多樣性是阻止“自然喪失”的關(guān)鍵動(dòng)作,也是實(shí)現(xiàn)自然資源治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

 

基于自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)保護(hù)生物多樣性。在生物多樣性保護(hù)中,直觀利益是資源的保護(hù)與開發(fā)關(guān)系,潛在矛盾是生物多樣性保護(hù)與開發(fā)利用主體之間的利益沖突。筆者認(rèn)為,充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策,從產(chǎn)權(quán)角度進(jìn)行制度創(chuàng)新和政策調(diào)整,將是解決上述問題的有效途徑。

 

針對生物多樣性產(chǎn)權(quán)客體范圍廣、區(qū)域?qū)?、流?dòng)性大、識別難等客觀現(xiàn)實(shí),依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)中對野生動(dòng)植物、生物、景觀資源、保護(hù)區(qū)和棲息地內(nèi)自然資源的權(quán)屬界定,依據(jù)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》中關(guān)于開展自然資源確權(quán)登記工作的相關(guān)內(nèi)容,明確生物多樣性資源及其產(chǎn)品的各種權(quán)屬關(guān)系,劃清所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)之間的界限,理順利益相關(guān)者之間的關(guān)系,促進(jìn)生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用。此外,應(yīng)加快生物多樣性保護(hù)空缺區(qū)域的自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記工作,在尊重自然、經(jīng)濟(jì)和文化類型差異的基礎(chǔ)上,因地制宜地統(tǒng)籌布局各類保護(hù)地,豐富自然保護(hù)地的保護(hù)措施與治理模式,提升自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)的覆蓋率和完整性。

 

推進(jìn)生物多樣性保護(hù)與恢復(fù)的社會化、市場化。從國際經(jīng)驗(yàn)來看,發(fā)達(dá)國家在市場化保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)制度上已積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在市場化方式上,主要有政府購買、私人直接補(bǔ)償、限額交易、生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證計(jì)劃等手段。政策工具有環(huán)境和氣候基金、生態(tài)銀行、生態(tài)效益?zhèn)?、生態(tài)保險(xiǎn)、生態(tài)信托、資產(chǎn)證券化等途徑。例如,歐盟地區(qū)市場化方式主要是基于清晰的自然資源產(chǎn)權(quán)、完善的法律法規(guī)和成熟的定價(jià)機(jī)制基礎(chǔ)之上,并且有發(fā)育成熟的市場體系。這啟發(fā)我們在選擇具體的市場化路徑或政策工具時(shí),需著重考慮兩個(gè)問題:是否有充分的法律制度保障(尤其是自然資源產(chǎn)權(quán)制度)?是否有成熟、可持續(xù)性的交易市場?

 

為此,可借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn),以“誰使用誰付費(fèi),誰保護(hù)誰受益”為原則,在尊重融資動(dòng)力機(jī)制的差異化基礎(chǔ)上,通過搭建自然資本交易市場、明確投融資回報(bào)、減低信息成本、輔助引導(dǎo)資金等辦法,創(chuàng)新綠色金融、綠色債券、國際綠色債券、生物多樣性銀行、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)、生物多樣性友好型森林碳匯、公益基金等市場化手段,激勵(lì)國際組織、非政府組織、企業(yè)、個(gè)人等多主體參與,順暢自然資源保護(hù)與恢復(fù)中的“生物多樣性價(jià)值鏈”,穩(wěn)步提升生物多樣性保護(hù)的社會化、市場化水平。

 

將生物多樣性納入自然資源保護(hù)修復(fù)工作。以“十四五”為契機(jī),建立生物多樣性評估指標(biāo)體系,通過健全完善國土空間規(guī)劃編制指南、國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施方案編制規(guī)程等陸海生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)指南,將生物多樣性納入國土空間規(guī)劃、國家公園及保護(hù)地管理、資源開發(fā)準(zhǔn)入、生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、資源資產(chǎn)管理績效考核等資源治理過程,建立起覆蓋“從空間到資源,從資源到生態(tài),從保護(hù)到修復(fù)”的生物多樣性保護(hù)體系。

 

開展自然資本價(jià)值量核算工作。價(jià)值核算是開展自然資源資產(chǎn)管理工作的基礎(chǔ),也是自然資本付費(fèi)、交易和補(bǔ)償?shù)壬锒鄻有詣?chuàng)新融資手段的關(guān)鍵。國際方法學(xué)上從《聯(lián)合國環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合核算體系(SEEA-2012)》《生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)學(xué)(TEEB)》到《自然資源議定書》的發(fā)展已初步解決了生物多樣性和自然資本之間的關(guān)聯(lián)性問題,既可支撐監(jiān)測自然資源保護(hù)修復(fù)的生物多樣性保護(hù)績效,也可為生物多樣性市場提供實(shí)施價(jià)值識別、資本評估、效益評價(jià)技術(shù)和方法。不過,由于價(jià)值理論和自然資本市場發(fā)育程度等差異,尚需建立一套適用于我國的“自然資源資產(chǎn)系列核算、生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值核算”方法體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

 

筑牢生物多樣性依存的非生物多樣性。一方水土養(yǎng)育一方生境,只有 “一方水土”多樣才能真正實(shí)現(xiàn)生物多樣性。推動(dòng)自然資源可持續(xù)利用和保護(hù),不僅要關(guān)注生物多樣性,還應(yīng)重視非生物多樣性。從自然資源綜合管理角度看,自然資源及其相互作用和關(guān)系構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的基礎(chǔ),生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)同時(shí)決定于生物多樣性和非生物多樣性,而非生物多樣性則取決于地質(zhì)、資源、空間等多重因素及其組合和相互作用。(作者單位:中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院)

 

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