當(dāng)全球化程度不斷提高時(shí)，各國產(chǎn)業(yè)政策更關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈效率。隨著中美關(guān)系變化以及地緣政治等風(fēng)險(xiǎn)提升，產(chǎn)業(yè)政策則更需要關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈韌性和安全問題。新發(fā)展格局下，我國既要突破斷供造成的“卡脖子”難題增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力，又要依托國內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)構(gòu)建自主可控安全高效的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈，這是對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全二元悖論的破解。

我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平提升的制度及政策制約

2022年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“產(chǎn)業(yè)政策要發(fā)展和安全并舉”，這是有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國內(nèi)國際環(huán)境、通過產(chǎn)業(yè)政策提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。然而，當(dāng)前中國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平提升受到制度及政策的制約。

改革開放以來，我國從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型。為調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，中央對(duì)政府權(quán)力和利益分配進(jìn)行了重要調(diào)整，在遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則下，采取逐級(jí)下放的方式將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力和部分行政管理權(quán)力授予地方政府。中央政府關(guān)注整體利益和社會(huì)福利最大化，追求全局發(fā)展和長遠(yuǎn)利益，產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)是工業(yè)化及工業(yè)強(qiáng)國戰(zhàn)略，關(guān)注市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)開放以及對(duì)重要產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能進(jìn)行規(guī)制，目標(biāo)是優(yōu)化升級(jí)本國產(chǎn)業(yè)和提升國際競(jìng)爭(zhēng)力；而地方主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策，通過調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，選擇具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)來嵌入發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的全球價(jià)值鏈，實(shí)現(xiàn)了增長速度趕超的目的。但這一模式的產(chǎn)業(yè)政策主要基于我國低成本優(yōu)勢(shì)建立了一種外需主導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)體系，以速度趕超為導(dǎo)向，充分發(fā)揮“有形的手”來完成數(shù)量增長目標(biāo)；以“選擇”為策略，通過“選產(chǎn)業(yè)、選技術(shù)、選企業(yè)”的方式來影響產(chǎn)業(yè)間的資源配置和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營；以融入全球價(jià)值鏈為手段，主要是利用低成本比較優(yōu)勢(shì)嵌入發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的全球價(jià)值鏈。這種產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施方式是以“項(xiàng)目制”為主，即中央政府制定產(chǎn)業(yè)政策的大政方針，地方政府負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)推進(jìn)，雖然可以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，但卻無法有效引導(dǎo)跨區(qū)域之間的協(xié)同合作，更無法保證產(chǎn)業(yè)政策的“一致性”，嚴(yán)重阻礙了我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的韌性和安全水平提升。從本質(zhì)上看，我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平提升主要應(yīng)依靠中央政府，即實(shí)施中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策來推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建。

中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策的模式特征

中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策是在保證中央政府主導(dǎo)的前提下，高度發(fā)揮地方政府的積極性，在充分厘清政府和市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，注重形成地方政府與中央政府間的縱向均衡機(jī)制，在產(chǎn)業(yè)政策的制定機(jī)制、落實(shí)和執(zhí)行機(jī)制、導(dǎo)向以及區(qū)域體系等方面進(jìn)行重構(gòu)。實(shí)施此產(chǎn)業(yè)政策的目的是形成統(tǒng)一的決策，保證一致的落實(shí)，克服“央地”聯(lián)動(dòng)的負(fù)外部性對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的阻礙。

作為新型舉國體制的重要實(shí)施方式，中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策以構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系為戰(zhàn)略目標(biāo)，以提升關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)能力為外在表現(xiàn)，最大特征是在舉國范圍內(nèi)科學(xué)統(tǒng)籌、優(yōu)化配置要素資源以提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平。中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策具有以下特征：第一，中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策具有目標(biāo)明晰性。從本質(zhì)上講，中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策就是政策主體回歸中央層面，統(tǒng)一部署提升產(chǎn)業(yè)體系現(xiàn)代化的相關(guān)決策。因此，中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策具有準(zhǔn)確清晰的施策目標(biāo)，以保證決策統(tǒng)一和實(shí)施一致。第二，中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策具有行動(dòng)“一致性”。中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策以統(tǒng)一協(xié)調(diào)為行為準(zhǔn)則，地方政府落實(shí)具體政策時(shí)需淡化自身主導(dǎo)作用，這意味著消除一切影響產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的區(qū)域性、部門性和私利性行為。產(chǎn)業(yè)政策從制定到實(shí)施均追求政策統(tǒng)一性、規(guī)則一致性以及行動(dòng)協(xié)調(diào)性，充分發(fā)揮中央政府總攬全局、協(xié)調(diào)地方的樞紐作用。第三，中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策具有政府與市場(chǎng)高效協(xié)同性。在政府和市場(chǎng)的關(guān)系中，中央政府是在堅(jiān)持市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用下，只是對(duì)涉及產(chǎn)業(yè)鏈安全和國家公共安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時(shí)為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。地方政府則是在遵循競(jìng)爭(zhēng)政策的前提下，為產(chǎn)業(yè)鏈的高效發(fā)展提供良好生態(tài)環(huán)境。

中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策的關(guān)注點(diǎn)主要是產(chǎn)業(yè)體系背后的創(chuàng)新激勵(lì)問題，因此其實(shí)施方式以“任務(wù)制”為主，即中央將分散在各區(qū)域和各部門的創(chuàng)新資源進(jìn)行統(tǒng)籌，以攻克阻礙產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)。該模式的實(shí)施原則是提高政策主體和政策工具協(xié)同性，以克服地方主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策下“央地”聯(lián)動(dòng)的負(fù)外部性對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的消極影響。其中，政策主體的協(xié)同性是指中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策將多個(gè)參與主體整合為具有同一目標(biāo)信念和統(tǒng)一行動(dòng)的“單一”行為主體，以克服地方主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策下的“條條塊塊”約束。

提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平的路徑

中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策具有較高的整體效能，從國家戰(zhàn)略全局出發(fā)來提高創(chuàng)新資源配置強(qiáng)度和效度，加速關(guān)鍵核心技術(shù)的突破，提高產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平。具體說來，中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策從技術(shù)、市場(chǎng)、備份和反制這四種路徑提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性與安全水平。

技術(shù)層面，通過中央主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)政策突破重要產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)基礎(chǔ)共性技術(shù)長期研發(fā)和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，從根本上解決“卡脖子”問題。具體措施包括：中央牽頭建立國家重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)庫，加速出臺(tái)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈國家安全管理清單，全面梳理關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵技術(shù)中存在的“卡脖子”和技術(shù)外流風(fēng)險(xiǎn)；通過中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策實(shí)施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)工程，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新水平促進(jìn)科技自立自強(qiáng)；利用公共資本來保證基礎(chǔ)研究知識(shí)和關(guān)鍵共性技術(shù)供給，不僅為關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)提供經(jīng)費(fèi)支持，還為技術(shù)的商業(yè)化應(yīng)用提供運(yùn)營支持，使創(chuàng)新活動(dòng)深深融入整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中，并推動(dòng)知識(shí)和技術(shù)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中擴(kuò)散，產(chǎn)生最大的經(jīng)濟(jì)效益。

市場(chǎng)層面，中央主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域政策加強(qiáng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域循環(huán)，推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，適度降低對(duì)國外產(chǎn)業(yè)依賴程度，提高產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平。中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策可以充分發(fā)揮各地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作效應(yīng)，提高生產(chǎn)過程迂回程度、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈在國內(nèi)延伸。具體策略包括：積極發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)區(qū)域之間進(jìn)行錯(cuò)位發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)在國內(nèi)價(jià)值鏈上的不同分工。在產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域分布基礎(chǔ)上，深化地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作，從而提高生產(chǎn)過程在國內(nèi)的迂回程度、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈在國內(nèi)延伸。促進(jìn)東部地區(qū)加快轉(zhuǎn)移喪失比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，為發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)釋放出空間；引導(dǎo)中西部地區(qū)要提高產(chǎn)業(yè)配套能力，盡量將加工制造環(huán)節(jié)留在國內(nèi)，以夯實(shí)我國產(chǎn)業(yè)鏈齊全的優(yōu)勢(shì)。通過中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策將推進(jìn)商品和服務(wù)市場(chǎng)的改革轉(zhuǎn)向推動(dòng)土地、資本、勞動(dòng)力、技術(shù)、知識(shí)、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化改革，形成區(qū)域間技術(shù)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈。此外，要把區(qū)域國家重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施作為全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)工作的推進(jìn)器。

備份層面，中央主導(dǎo)新型舉國體制對(duì)重要產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)品、資源、技術(shù)和市場(chǎng)等方面形成國產(chǎn)替代的備份系統(tǒng)。在新發(fā)展格局下，提前謀劃、戰(zhàn)略統(tǒng)籌和加大投入做好產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈備份系統(tǒng)是未來時(shí)期我國面臨的必要選擇。產(chǎn)業(yè)備份一方面可以在極端情況下保持產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的暢通，另一方面也可以構(gòu)成“可信的威脅”，推動(dòng)更高水平的產(chǎn)業(yè)鏈開放合作。當(dāng)前，需要由中央政府牽頭構(gòu)建國家產(chǎn)業(yè)備份系統(tǒng)，通過設(shè)立國家產(chǎn)業(yè)備份基金，在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈依托重點(diǎn)企業(yè)構(gòu)建產(chǎn)品、資源、技術(shù)和市場(chǎng)的國家產(chǎn)業(yè)備份，實(shí)現(xiàn)綜合國產(chǎn)替代的產(chǎn)業(yè)備份模式。

反制層面，中央主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈組織政策培育鏈主企業(yè)拉長產(chǎn)業(yè)鏈長板，鞏固提升優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)國際領(lǐng)先地位，提升全球產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)我國依賴度，形成局部科技優(yōu)勢(shì)和非對(duì)稱反制能力。反制能力提升的微觀基礎(chǔ)是企業(yè)，要形成產(chǎn)業(yè)鏈鏈主企業(yè)之間的有效協(xié)調(diào)和專精特新企業(yè)的高度配合。中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)鏈政策應(yīng)培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈鏈主企業(yè)和專精特新企業(yè)，為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)鏈提供市場(chǎng)治理的微觀主體。鏈主企業(yè)培育，重點(diǎn)是加強(qiáng)技術(shù)驅(qū)動(dòng)型鏈主企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，依據(jù)動(dòng)態(tài)支持原則，考察產(chǎn)業(yè)鏈鏈主的發(fā)展情況并選擇適當(dāng)?shù)耐顺鰰r(shí)機(jī)；同時(shí)整合我國現(xiàn)有下游加工制造企業(yè)的需求優(yōu)勢(shì)，利用市場(chǎng)需求牽引實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型鏈主企業(yè)的支持。專精特新企業(yè)培育，要改變產(chǎn)業(yè)鏈政策對(duì)大規(guī)模企業(yè)的偏好，取消按照企業(yè)規(guī)模來制定和實(shí)施，對(duì)所有的中國企業(yè)一視同仁，避免因政策“歧視”而造成“洼地效應(yīng)”，為專精特新企業(yè)發(fā)展提供公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（作者系南京大學(xué)長江產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院副院長，南京大學(xué)商學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

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